关于加快推进草原家庭承包工作的意见

普洱市人民政府关于加快推进草原家庭

承包工作的意见

普政发〔2011〕83号

各县（区）人民政府，市有关部门：

草原家庭承包经营制度是党在农村的一项基本政策，是农业基本经营制度的重要组成。为加强草原生态保护建设，提高可持续发展能力，全面落实国家草原生态保护补助奖励政策，进一步调动广大农牧民保护、建设和合理利用草原的积极性，促进草食畜牧业生产方式转变，有效遏制草原生态持续恶化的趋势。根据《云南省人民政府关于加快推进草原家庭承包工作的意见》（云政发〔2011〕25号）的要求，现就我市加快推进草原家庭承包工作提出以下贯彻落实意见：

一、充分认识草原家庭承包的重要意义

加快推进草原家庭承包工作是深化农村牧区政策的一项核心内容，是继农村土地承包责任制和集体林权制度改革后，农村经营管理体制的又一重大改革。是稳定党在农村牧区基本政策的具体体现，是加强草原保护、建设和利用的客观需要。我市有草原面积2231万亩（其中可利用面积1857.65万亩），占全市国土面积的33.63%，发展草原地区经济有很好的基础，但草原家庭承包工作进展不平衡，一些地方还没有实行草原家庭承包，已经实行草原家庭承包的地方还存在承包和流转不规范等问题。广大农牧民是草原保护建设的主体，落实草原保护与建设的责任，依法赋予广大农牧民长期稳定的草原承包经营权，有利于增强广大农牧民保护草原的责任意识，有效遏制各种破坏草原的违法行为，维护农牧民的合法权益。落实草原家庭承包经营制度，既是加强草原生态建设的重大举措，又是农村家庭承包经营制度从耕地、林地向草原的拓展，有利于从根本上改变“草原无主、破坏无罪”的局面，调动广大农牧民投资建设草原的积极性，改善草原生态，建设环境友好型社会。草原家庭承包是增加农牧民收入的有效途径。草原家庭承包将人、草、畜等基本生产要素统一于家庭经营当中，有利于广大农牧民转变畜牧业生产方式，推行草畜平衡和禁牧休牧轮牧制度，科学合理利用草原资源，实现农牧民收入的长期稳定。草原家庭承包是建设社会主义新农村的必然要求，有利于促进社会进步、民族团结、边疆稳定和社会和谐。加快推进草原家庭承包工作，对于全面落实科学发展观，加快现代农业建设，促进草原地区经济和社会发展，实现草原资源永续利用具有十分重要的意义。

二、草原家庭承包工作的指导思想、基本原则和目标任务

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，根据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》，明确草原权属，落实草原承包经营权，强化草原承包经营管理，规范草原承包经营权流转，充分调动广大农牧民保护和建设草原的积极性，转变草食畜牧业生产方式，保障草原生态安全，实现草原资源永续利用，促进和谐社会建设。

（二）基本原则

——坚持统筹兼顾，稳步推进，正确处理好草原家庭承包与土地承包、林业用地的关系。

——坚持因地制宜，注重实效，正确处理好国家、集体和农牧民之间的利益关系。

——坚持完善政策，落实责任，正确处理好发包方和承包方的权利、责任和义务相统一的关系。

——坚持有效指导，强化监督，正确处理好草原保护、建设和利用的关系。

——坚持质量与进度相统一，正确处理好推进草原承包与稳定的关系。

（三）目标任务

从2011年起至2013年，用3年时间基本完成全市草原家庭承包，实现“草有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，建立起“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，经营服务有效”的现代草原保护和建设制度。

三、草原家庭承包的范围和内容

（一）范围

我市落实草原家庭承包经营制度的范围是天然草原（包括草地、草山和草坡）和人工草地（包括改良草地和退耕还草地）。

（二）内容

明确草原所有权和使用权。通过落实草原家庭承包经营制度，把集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原的使用权明晰到户（联户）或其他经营主体，进行草原确权登记，换发、核发草原所有权证和使用权证。草原使用权证是草原承包合同生效后，国家依法确认承包方享有草原承包经营权的法律凭证。草原使用权证由县（区）人民政府颁发，草原承包期为30年至50年。

明确草原发包方和承包方的权利和义务。发包方和承包方应当签订书面合同，草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、草原类型和面积、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。承包期满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。

规范草原经营权流转程序。草原经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿、规范的原则依法转让。草原承包经营权转让的受让方应当具有从事畜牧业生产能力，并履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。草原经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限。

四、草原家庭承包工作的主要任务

（一）查清草原资源底数

结合草原家庭承包工作，查清草原资源现状，调整完善草原保护建设规划，把禁牧草场、休牧草场、划区轮牧草场落实到山头地块，做到区划到位、划界到位、登记到位、草原承包合同签订到位、档案建立到位。

（二）依法确权发证

草原确权发证是深化草原经营体制改革成果法律化的主要标志，要严格按照有关法律政策要求，以确权发放草原所有权证和使用权证的形式，确立草原的所有者和使用者的合法权益和应当履行的义务，统一登记发证程序，规范工作行为，做到程序合法、证件登记内容齐全、数据准确无误、档案管理规范，确保草原确权证核发工作质量。

（三）建立和完善草原保护三项制度

一是建立基本草地保护制度。把人工草地、改良草地、重要放牧场、刈割草地及草地自然保护区等具有特殊生态作用的草地划为基本草地，实行严格的保护制度。任何单位和个人不得擅自征收、征用基本草地或改变其用途。县（区）人民政府要切实履行职责，做好本行政区域内基本草地的划定、保护和监督管理工作。二是实行草畜平衡制度。根据区域内草原在一定时期提供的饲草饲料量，确定牲畜饲养量，实行草畜平衡。市畜牧行政主管部门要尽快制定草原载畜量标准和草畜平衡管理办法，加强对草畜平衡工作的指导和监督检查。县级畜牧行政主管部门负责本行政区域内草畜平衡的具体管理工作，定期核定草原载畜量，鼓励农牧民积极发展饲草饲料生产，控制草原牲畜放养数量，逐步解决草原超载过牧问题，实现草畜动态平衡。三是推行划区轮牧、休牧和禁牧制度。为保护牧草正常生长和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草结实期实行季节性休牧。在生态脆弱、石漠化严重、草场重度退化的地区实行围封禁牧。县级畜牧行政主管部门要积极引导，有计划、分步骤地组织实施划区轮牧、休牧和禁牧工作，从实际出发，因地制宜，制定切实可行的划区轮牧、休牧和禁牧方案。

（四）加快转变畜牧业生产方式

各县（区）要抓住国家建立草原生态保护补助奖励政策的机遇，结合草原家庭承包工作，加快推进草食畜牧业生产方式转变，提高畜牧业综合生产能力，努力实现草原绿起来、草食畜牧业强起来、农牧民富起来的目标。要从传统粗放的天然放牧向舍饲、半舍饲圈养和以草定畜、划区轮牧、季节性休牧相结合的科学饲养方式转变，合理利用草地资源，尽快扭转超载过牧的局面。抓紧做好实施草原生态保护补助奖励政策的前期工作，科学制定天然草原载畜量标准和草畜平衡管理办法，通过禁牧、休牧、轮牧等措施，恢复天然草原植被，提高天然草原生产能力，为牧区畜牧业生产方式转变创造较好的物质基础。要大力发展人工饲草饲料基地建设，提高农作物秸秆利用率，增强饲草供给能力，缓解天然草原放牧压力。要调整优化畜群结构，提高优良畜种比例，推广应用先进的饲养管理技术，加快牲畜出栏周转，提高商品率和畜牧业生产效益，促进农牧民增收。

五、加快推进草原家庭承包工作的方法步骤

草原家庭承包工作是一项复杂的系统工程，在开展工作中要注重方式方法，严格按照规定程序操作，有步骤、分阶段地稳步推进。

第一阶段：宣传发动，开展培训。通过各种形式，广泛宣传落实草原家庭承包工作的重要意义和方针政策，发动广大农牧民积极参与和支持草原家庭承包工作，为草原家庭承包工作营造良好的舆论氛围。同时培训业务骨干，使参与草原家庭承包工作的各级工作人员和基层干部掌握加快推进草原家庭承包工作的有关要求。

第二阶段：调查摸底，制定方案。由县（区）人民政府组织开展调查摸底，制定草原家庭承包工作总体方案，逐级报市人民政府批准、省农业厅备案。各乡（镇）人民政府根据已批准的县（区）草原家庭承包工作总体方案制定本行政区域草原家庭承包工作方案，逐级报县（区）人民政府批准、市畜牧行政主管部门备案。各村民委员会及村民小组根据乡（镇）人民政府草原家庭承包工作方案制定本村（组）草原家庭承包工作方案，由村民会议或村民代表会议讨论通过，逐级报乡（镇）人民政府批准、县（区）畜牧行政主管部门备案。

第三阶段：落实权属，核发证书。由村民委员会或者村民小组组织人员核实草原权属、面积和四至界限，张榜公布，由村民委员会或村民小组与草原承包人签订草原承包合同，明确经营权属并登记造册。草原承包合同生效后，发包方应当在30个工作日内，将草原承包合同等材料逐级报乡（镇）人民政府初审、县（区）人民政府审核并颁发草原使用权证。

第四阶段：配套改革，建章立制。制定完善有关配套政策和措施。建立健全草原家庭承包管理工作机制，完善草原保护三项制度，制定草原载畜量标准和草畜平衡管理办法。

第五阶段：检查验收，总结完善。草原家庭承包工作结束后，由各级畜牧业主管部门组织检查验收。

六、切实加强对草原家庭承包工作的措施保障

（一）提高思想认识，加强组织领导

草原家庭承包工作政策性强，关系农牧区经济发展、生态安全和社会稳定的大局。各级政府要把草原家庭承包工作作为事关社会主义新农村建设大局的战略任务，提上重要议事日程，进一步提高对草原家庭承包工作重要性、艰巨性、复杂性的认识，高度重视草原家庭承包工作的困难、问题和风险。做到责任到位，建立健全目标考核体系，一把手负总责，分管领导具体抓，明确责任，落实到人；做到措施到位，建立“县直接领导，乡镇组织实施，村组具体操作，各部门做好服务”的工作机制。

（二）形成工作合力，落实工作经费

各级畜牧业主管部门要加强调查研究，广泛听取意见，积极争取发展改革、财政、教育、科技、人力资源社会保障等部门的支持，尽快制定草原保护建设政策落实工作计划和实施方案。同时，严格按照实施方案，一抓到底，全面开展动员部署，组织落实，监督检查，及时发现新问题，加强和改进有关工作，切实保障各项任务按期完成。各级政府要在人、财、物上给予充分支持保证，县（区）和乡（镇）人民政府要抽调干部组成工作组进村入户，指导和督促草原家庭承包到户工作。各地、各有关部门要根据实际需要，按照分级负担的原则予以经费保障，确保草原家庭承包工作和草原生态保护补助奖励工作顺利推进。

（三）健全监督机制，完善配套办法

加强草原基础设施建设、管理体系建设和服务体系建设，建立健全县、乡、村三级禁牧管护机制，落实专职禁牧管理人员，完善草畜平衡核查机制，按照确保草原“禁得住”、牲畜“减得下”、监管“抓得实”、牧民“能致富”的总目标，不断完善草原载畜量标准和草畜平衡管理办法。

二〇一一年五月十七日